马骏：治理、政策与美好生活：不丹经验

马骏，中山大学中国公共管理研究中心主任、政治与公共事务管理学院教授、院长，香港城市大学客座教授(2008-2013)，《公共行政评论》主编，长江学者特聘教授。

为什么不丹值得关注？

不丹在喜马拉雅山东段的南边，夹在印度和中国之间，是一个弹丸小国，人口到现在才有70万，很早以前是隶属于吐蕃王朝的一个小部落，17世纪以国家的形式初步出现。到19世纪后期，开始受到英国的侵略，南部一小部分领土被英国控制了。1903年开始出现动荡，1907年不丹内部各派达成了政治妥协，建立了君主世袭制，这就是不丹王国。因为多山，交通不便，整个国家非常落后、封闭，完全与世隔绝。到1952年不丹第四代国王旺楚克四世即位后，改革内政外交，真正开始了这个国家的现代化。

为什么不丹值得关注呢？这是一个幸福的国度，2006年英国学者瓦特描制了世界第一份“世界幸福地图”，不丹排在前十位。但不丹经济发展水平甚至还没有达到中等收入国家水平，国民却是可以幸福的。最近20来年，越来越多的研究者和政治家开始认识到，GDP不是测量我们生活与人类社会发展最准确的指标，完全以经济增长或GDP增长为目标来治理国家并不能建立一个美好社会。一种新的共识似乎正在形成：国家治理的最终目标是提升人民的幸福。很多国家经济增长了，但是民众并没有感觉到幸福。

经过30多年的改革开放，中国在经济领域创造了所谓的“中国奇迹”，然而一个被国际学术界称为“中国困惑”的现象也开始浮现：在经济增长的同时，中国民众的生活满意度或幸福感却出现了下降。哥伦比亚大学地球研究所所长、联合国秘书长顾问萨克斯2011年说，尽管这个世界创造了前所未有的财富，但是我们越来越生活在焦虑之中，到处是不安全感、骚乱和不满，悲观的情绪四处蔓延，且越来越浓。因此，现在是时候思考我们经济生活中幸福的源泉，而在这方面，不丹已经为全球各国做了先驱性的探索。

不丹是这个地球上唯一按照幸福来治理的国家。从20世纪70年代旺楚克四世即位开始，不丹就明确提出用国民幸福总值(GNH)来取代GDP。在不丹，国民幸福总值已经是国家治理的最高目标。根据2010年的国民幸福调查和统计，有47.8%的不丹民众感到勉强是幸福的，32.6%的民众在很广泛的范围内都感到是幸福的，另有8.3%的民众非常深度地感到幸福，只有10.4%的民众感到不幸福。

不丹模式

经过40多年的努力，以提高国民幸福总值为目标，以人为核心，强调全面均衡发展，而不是片面地追求GDP增长的不丹模式已经形成了，这是一种主流发展和治理模式之外的替代模式。

不丹的成功不是偶然的，它有一套系统的治理国家的程序，其哲学核心就是国民的幸福。1972年国王旺楚克三世去世，旺楚克四世当时17岁，在英国读书，他回来后在国内各个地方做社会调查，1974年正式即位。他意识到当时国际社会占主流的以GNP为核心的经济发展模式存在缺陷，而且不符合不丹的文化传统。在此基础上，他创造了一个新的概念———“国民幸福总值(GrossNationalHappiness，GNH)”来抗衡GNP或GDP。他宣布，国民幸福总值比国民生产总值更重要，这在不丹已经变成了一个标语。2008年，不丹《宪法》第9条明确规定：国家的目标是提高那些有助于实现GNH的条件。

旺楚克四世认为国民幸福总值有四大支柱，只有将这四个支柱建设起来，国民才有可能幸福。这四大支柱后来变成治理不丹的框架。

第一是良善的治理和政治民主。旺楚克四世坚信，只有良善的治理才能使得人民幸福，幸福才是最可靠、最持久的。民主是良善治理的基础，因为只有当人民生活在民主政体中，他们才能决定自己的生活，才能幸福。

第二是稳定且公平的社会经济发展。不丹高度重视经济发展，但旺楚克四世坚信“GNH比GDP更重要”，没有采取以经济发展为中心的发展战略，在发展经济的同时，高度重视社会公平，让所有国民都能公平地分享经济发展的成果，实现社会和谐，持久发展。

第三是环境保护。在经济发展的同时，重视环境和生态保护。在不丹政府看来，这是当前提升国民幸福的基础和子孙后代幸福的条件。为了保护环境，甚至不惜牺牲经济发展。

第四是文化保护与传承。在发展经济的同时，旺楚克四世坚信，如果在现代化的过程中，不丹失去了自己的传统和文化，那么，增长就是“无根的增长”，不丹人民就不可能真正实现幸福。不丹政府努力保存传统文化和宗教信仰，极力倡导和鼓励自愿服务、帮助他人、容忍与合作，以及在家庭、工作和闲暇之间达致平衡等价值观。

我发现旺楚克四世的思想来自于三方面，首先是不丹的治理传统，17、18世纪的官方文件里国王自己就说，执政者治国的基本标准就是让人民幸福。第二是佛教，佛教信仰对国王整个思想的影响非常大，这也是不丹人民支持这样一套治理模式的文化基础和社会基础。佛教强调众生平等，对他人要有怜悯之心，而且对物质财富强调克制。不丹提出对环境和生态的保护，其实也跟佛教有关系，佛教说不杀生，一草一木都是有生命的，强调跟自然的和谐。正是由于佛教的影响，旺楚克四世才本能地抵制西方这些年向全球输出的治理模式。第三个应该是跟他的留学经历有关，他在英国读书，可以使他亲身体验和观察资本主义市场经济的优势、劣势和西方民主制的优缺点，不丹的政治改革，完全借鉴了英国的君主立宪制。

旺楚克四世不是对GDP批评的第一人，但他有一套非常有远见的以人为核心的治理国家的蓝图，而且成功地付诸实施。在国民幸福的治理框架下，不丹在治理发展经济的同时，高度重视社会公平、社会和谐，高度关注对人投资、对社会投资。不丹通过心理幸福感、生活水准、教育、卫生、生态多样性与弹性、良善治理、时间运用、社区活力、文化多样性与弹性9个方面来测量国民幸福。幸福不幸福是问他对过去的记忆和生活体验，是问一个认知，需要算一算、想一想。什么东西都是可以测算的，但是要找到最正确的测量体系和测量方式。

不丹的发展

从1981年到2010年的30年间，不丹GDP的平均增长率是7.93%，应该说是很不错的。从2000年到2011年，人均GDP增长了3.05倍，增长非常快速。它的经济发展是在比较低的工业化和城市化水平下实现的，尽管工业贡献越来越大，但一直控制在适度的水平。从1981年到2010年不丹的人均GDP增长了6.6倍，但是工业增加值占GDP的比重只增加了2.6倍，同时经济增长导致的能源消耗也比较低，经济发展并未伴随着快速的城市化，农业人口的比重很高。政府在经济发展中扮演了非常重要的角色，因此市场化程度也不高，到2012年总体自由化程度才是56.6%。

但不丹从来不只是关心经济发展，而是采取了以人为中心的全面均衡发展战略。不丹最引人注目的成就更主要是体现在社会发展、环境保护和文化保护等方面。不丹政府在政策上和制度上高度重视减少贫困，消除赤贫。不丹政府制定了对穷人提供贷款利率补贴的政策，每一个农民都可以分到一块地，而且还可以从政府申请木材来修一栋房子，当然还有向贫困家庭发放实物补助等。由于这些努力，不丹在消除贫困方面取得了很大的进步。2000年，有36.3%的人口生活在国家规定的贫困线下；2004年，这一比例下降到31.7%，2007年，进一步下降到23.3%。

不丹高度重视教育医疗卫生的投资。从上世纪60年代开始，不丹政府逐步实施免费的九年制义务教育，以改变国民普遍受教育程度低的状况，2000年不丹政府在教育领域的支出已超过GDP的4%，2005年更高达7.25%。医疗方面，目前不丹政府每年预算的5.7%都用于提供免费的医疗服务，并且建立了三层的卫生体系，预防、改善、治疗，而且根据人口均匀散布到各个社区，保证每一个人都可以就近找到医院。

不丹非常重视环境与生态保护。作为一个现代化进程开始比较晚的国家，不丹一直有意识地避免自己陷入先发展后治理、不可持续的发展道路，从城市化和工业化的克制可以看到。虽然不丹的旅游业已经成为成长最快的产业，但为了保护生态环境，不丹实施严格的旅游政策来控制游客的数量。整个国家不准使用塑料袋，而且是世界上唯一全面禁烟的国家。目前不丹38%的国土被列为国家保护区，整个国家的森林覆盖率达到了75%，而且是几乎零污染和零碳排放的国家，因此它的环境与生态保护政策和管理模式一直备受联合国的推崇。

不丹还特别重视文化与传统保护。不丹政府制订了一系列非常独特的，尤其是在自由主义者看来简直无法接受的政策，比如《服装法令》规定在公共场合必须穿什么样的服装。为了防止西方市场经济的消费主义文化侵蚀民众的心灵，不丹直到1999年才开放电视与互联网。

在旺楚克四世的策划下，不丹逐步启动了一系列的政治与行政体制改革，最终建立起民主治理体制。这些改革有三个关键，第一是分权，第二是参与，第三是治理。1998年国王自动放弃了世袭的行政权，将行政权交给内阁首相。上世纪80年代开始的行政改革，建立公务员制度、行政审批程序改革、法治原则、建立审计与问责机制等。80年代开始推动地方分权，同时推动初步的地方参与，到地方选举。2001年底，不丹成立宪法起草委员会，开始起草《宪法》。这标志着旺楚克四世开始整体性地设计不丹未来的政治模式，这也是不丹政治民主化的开始。2008年不丹在全国范围内以普选的方式选举产生了国民议会，标志着不丹正式从君主立宪制过渡到议会民主制。

不丹是一种自上而下的民主，是国王用命令的方式推行的政治民主化，因为他坚信GNH的支柱之一就是民主治理。这对现有的民主化理论提出了挑战。不丹已有一套以国民幸福提高为最高目标的治理，不仅仅是治理的理想和目标，而且融入整个国家的政治、行政与政策过程，并成功地提升了不丹国民的幸福。在这个意义上，可以说一种新的发展模式与治理模式，已在这个小国成型。在很大程度上，不丹实现了没有西方化的国家现代化。西方学者认为，尽管面临挑战，不丹模式已具备了挑战西方那种发展模式的潜力。