经济转型期的韩国城市化及其对中国的启示(3)

四、经济转型期韩国城市化的影响因素

在20世纪90年代这一经济转型期，韩国城市的增长和变化有许多的原因，其中最重要也是最明显地影响韩国城市化的原因之一是这一时期韩国推行的一项新的城市体系划分政策。1995年，为了发挥城市的带动功能和融合城市的不同功能区，以实现国土的均衡发展，韩国修改并出台了新的城市体系政策，开始设立都农复合市。具体做法是将符合一定条件的现有城市地区与周边农村地区合并组成新的市级区域，或者将发展势头较好、人口数量较多的郡与周边农村地区合并升级为新的市。这样做可以使原来的农村地区居民享受城市的基础设施、福利政策、土地和住房政策，参与城市的民主管理，从而提升所在区域的综合竞争力。通过这一政策韩国在1995年共设立了40个都农复合市，涉及人口总计906.6万人，涉及土地面积总计29,538平方公里。新的城市体系政策实行前，韩国的城市平均人口为18.2万人，平均土地面积为90平方公里。新制度实行后，韩国城市的平均人口增加到20.8万人，平均土地面积增加到738平方公里。在同一时期，韩国实行了广域市制度，将100万人口以上的大都会城市与其周边的农村地区统一划定为新的市级区域，由此大都会城市内不再存在农村地区。20世纪90年代韩国共设立了六个广域市，即釜山市、大邱市、仁川市、大田市、光州市和蔚山市。这些政策不仅扩大了韩国城市的总面积，而且将330万人直接由农村人口转化为城市人口。在整个20世纪90年代，大约有30%的新增城市人口是由此方式转化而来的。

20世纪90年代韩国经济结构的转型升级和社会领域的变革也是城市化发生变化的重要原因。20世纪70年代以来的快速工业化在短时期内提升了韩国的经济实力，但是到了80年代末和90年代初韩国原来那种制造业推动的经济增长走到了尽头，韩国的制造业发展遇到了前所未有的压力。首先，依靠政府权力限制企业工会为争取合法权利的斗争，从而保障企业以较低的工资迫使工人在条件恶劣的工厂长时间工作的可能性不存在了。20世纪90年代工会运动的合法化和一系列保障工人权益的法律出台，极大地压缩了低端中小制造企业的生存空间，每年的工资上浮协商和工会为争取正当权益组织的罢工等活动使得韩国首都圈地区数以百计的中小企业关门停工。1988年工业部门的就业高峰过去后，制造业直接或间接创造的就业岗位开始大幅减少。其次，20世纪90年代初韩国先后与中国、俄罗斯、越南等国家建交，受低廉的土地使用价格和工人工资的吸引，韩国的劳动密集型制造业，比如加工装配业、制鞋业、服装业等开始向中国的东部沿海地区和东南亚其他国家转移。根据韩国工业统计的资料，1993~1998年间韩国制造业的工人规模较少了约20%。这直接导致了那些以低端中小制造业和出口加工区为支撑的城市人口的减少。同一时期，在韩国政府有意识地推动传统产业的结构调整，出台了一系列鼓励信息通信技术产业（IT）、生物技术产业（BT）、纳米技术产业（NT）、航空航天技术产业（ST）、环境技术产业（ET）、文化技术产业（CT）等新生产业发展的政策，使得条件较好城市的专业和技术服务领域的就业岗位快速增加。从韩国的七个百万人口以上的大都会城市的制造业和服务业就业人数变化来看，从1990年到1999年，这些城市减少了6%的制造业岗位，却增加了40%的服务业岗位。因此，虽然韩国在20世纪90年代经历了严峻的工业结构调整，但是经济的转型和人口的迁移确实是较平稳的，并没有出现大的社会混乱和大规模失业现象，即使是在东南亚经济危机发生的时候。

对20世纪90年代韩国城市化影响较大的另一个因素是20世纪80年代后期实行的住房供应新战略。1980年，韩国政府制定并出台了“宅地开发促进法”，强化了对住宅建设用地的管理和规范。依据此法国土海洋部可以根据住宅供需情况指定特定地区作为住宅集中开发区域，区域内所有的公有土地不得用于与住宅开发无关的事业。此举保证了大量住宅用地的廉价供应，推动了韩国住宅的成片开发。20世纪80年代前期韩国先后在首尔的开浦、高德、木洞和上溪集中建设了大量的住宅。但是由于首尔地区人口增加过快，住宅供需不平衡，20世纪80年代末首尔又出现了住宅价格高企，交通严重拥堵等现象。为了解决这些难题，20世纪90年代初韩国政府启动了第一期的新都市建设计划，计划在首都圈地区的盆唐、日山、中洞、坪村和山本等五个地区的5,000公顷土地上开发200万套住房。这五个新城镇都分布在距首尔一个小时车程之内的地区，是标准的卫星城镇。1992年这些新城镇陆续建成之后，大批居民开始迁入这些地区的新住宅。据韩国统计厅公布的数据，从1992年到1998年间，这五个新城镇迁入的249.8万名居民中有181.1万名来自首尔市，占了72.5%。因此，这一时期首尔市本身的人口并未出现净增长。整个20世纪90年代，同样的现象也出现在了有类似大规模住宅建设的其他大城市，比如釜山市和大邱市。所以说，20世纪90年代韩国的住房供应和建设计划通过吸引全国范围内的人口聚集直接影响了韩国城市的较快增长。

五、经济转型期韩国城市化的经验

城市化虽然是一个伴随着经济发展而逐步推进的自然过程，但是如果对城市化的过程采取放任的态度，期待城市依靠自我调节能力实现健康发展和合理布局，其结果往往是难以尽人意的。现实中有很多发展中国家的例子可以印证这一点，在维基百科的全球城市人口排名中，排名前十位的城市都分布在中国、印度、尼日利亚、土耳其、巴基斯坦、俄罗斯、巴西等七个发展中国家，根据2014年全球管理咨询公司科尔尼公司、芝加哥全球事务委员会以及《外交政策》杂志联合推出的第四届全球城市指数排名，人口最多的前十位城市中只有北京位列全球城市综合实力前十位和全球最具影响力城市前十位，而根据荷兰交通导航服务商TomTom2015年4月6日发布的全球拥堵城市排名，巴西、俄罗斯、土耳其、墨西哥、罗马尼亚和波兰等发展中国家的城市就占据了前十位中的九席，中国则在前100位中占据了21席。以上事实证明，在大部分发展中国家，没有良好规划和引导的过度大城市化并没有带来与城市规模本身相对应的综合实力提升，难以发挥其对周边地区和其他城镇的引领、辐射和带动作用，而无序的城市化却给她们带来了交通拥堵、秩序混乱、环境污染、生活费用高企等副作用，从长远看反而阻碍了城市化的正常发展。受益于政府的良好规划和引导，在经济高速发展，城市化比重快速上升过程中的韩国，城市化一直在合理有序地进行。虽然同世界上大部分国家的城市化过程一样，韩国的城市化进程中也出现了交通拥堵、环境污染、房价居高不下等副作用，也遭遇到了因经济结构调整和产业升级带来的单一产业结构城市的衰落等问题，但是，依靠前瞻性的城市化政策和规划，以及产业的合理调整和布局，韩国的城市化在数十年的进程中依然把握住了正确的方向，将问题和矛盾逐步化解。如前面的论述，经济转型期的韩国城市化所体现出来的经验主要表现在以下几个方面。

首先，注重发挥全国和各地区核心大都市的引领带动作用，推行了广域市制度。大都市占据了大部分的优势经济社会文化资源，提供了良好的就业和受教育机会，对人口聚集有强大的吸引作用。为了更好地发挥大都市带动地方经济发展的作用，依据地方自治法，韩国政府于1995年将位于全国各地区经济中心的五个直辖市与周围的市、郡统合，并改称为广域市。根据地方经济发展的需要，1997年又将非直辖市的蔚山市升格为广域市。重新划定的广域市面积得到了较大扩充，比如釜山市和大邱市的面积增加了一倍还多。这一政策不仅推动了新并入地区的城市建设和经济发展，也解决了大都市城市进一步发展中的用地不足问题，使得广域市作为地区经济发展增长极的作用更加明显。

其次，顺应经济社会发展要求和城市化进程的趋势，在有条件的地区适时设立或重新划定新城市。由于国内外经济环境的变化和各种资源优势向发展优势的转换，在不同的时期总有部分城镇依托其优势的区域和资源快速发展。韩国政府根据地区发展需要，以及经济发展和人口增长现状，分别在20世纪70年代、80年代和90年代将条件成熟的8个、33个和17个城镇升格为城市。在20世纪90年代，这一政策对遏制人口过度向首都圈集中，改善地方居民生活环境，提高居民生活质量起到了重要的作用。

第三，正确使用政府投资、规划、首都部分行政功能迁移和新兴产业布局等手段，较为成功地实现了城市化的均衡发展和城市的合理布局。韩国政府利用政府掌握的规划和投资功能，通过在郊区和卫星城镇成片开发住宅，将中央机构的部分功能外迁到大田等地方城市，鼓励高等学校在地方城市设立分校，扶持经济发展较为落后的西南地区的城市发展新兴产业和尖端产业等政策，吸引城市人口向卫星城镇和经济发展滞后的地方城市分散。这一政策虽然没有完全解决韩国城市人口过度集中在首都圈地区的现象，但是有效缓解了核心城区人口过密和地方城市发展动力缺失等问题。

第四，借鉴但不照搬发达国家城市化发展中的经验。根据发达国家城市化的经验，城市化发展到成熟阶段会出现郊区化或逆城市化的现象，随着高速道路系统的发展和私家车的拥有率提高，富裕人口逐步向郊区移居。考虑到本国特殊的社会文化特征，韩国的城市化既照顾到大都会城市发展到一定阶段后的郊区化现象，在郊区和卫星城大量扩建居民点，又根据本国社会文化特点建立了完善的城郊之间、大都市与卫星城市之间的公共交通系统，包括地上地下的轨道交通和汽车公交系统，这样既能满足城市居民改善居住环境的需求，又能方便他们正常地利用大都市公共服务系统。借助公共交通系统的融合，使得大都会城市与周边的卫星城镇在经济社会等各方面逐步走向一体化。

六、经济转型期的韩国城市化给我们的启示

从前面的论述中我们可以知道，20世纪90年代的韩国在社会经济发展方面与当前的中国有诸多相似之处。首先，两者都是处在由传统的工业化阶段向服务业和信息化阶段转换的时期。同当时的韩国一样，当前缺乏核心技术和创新驱动的传统劳动密集型和资本密集型的制造业在中国，特别是中国东部发达地区已经逐步丧失了其优势。推动城市现代服务业发展和以互联网为核心的信息产业与现代制造业相结合，促进中国经济结构的转型和升级已经成为大家的共识。其次，2014年中国的人均GDP已经达到7,500美元左右，人均可支配收入约3,253美元，与1990年韩国的人均收入6,505美元处在同一个层次。因此，从国民富裕程度方面，当前的中国也已接近20世纪90年代初的韩国。第三，虽然当前中国的常住人口城镇化率只有53.7%，还处在较低的水平，但是，东部地区的常住人口城镇化率已达到62.2%，已接近韩国20世纪80年代中后期的水平。从其他方面来看，中韩两国在历史文化方面相近，在经济发展和城市化方面政府的主导性作用比较明显。因此，两国在城市化道路和过程方面也应该有相似之处。通过对20世纪90年代韩国经济转型期城市化的特点和影响因素分析，我们可以对当前同样处在经济转型期的中国城市化给出如下几点建议。